美国制裁伊朗法规下给中国基础设施和能源企业的一些启示

第一部分 美国和欧盟以及其他国际组织针对伊朗的制裁渊源、类型和制度体系； 美国单方面退出《伊核协议》后，针对伊朗制裁的步骤和时间表及影响

 

1. 美国、欧盟及其他国际组织对伊朗的制裁渊源

 

1979 年，伊朗爆发革命，革命者扣留了美国大使馆人员，成为美国对伊朗进行制 裁的导火索。为迫使伊朗释放人质，卡特总统宣布禁止美国从伊朗进口石油，并冻 结了伊朗政府和伊朗中央银行约 120 亿美元的存款和财产。1980 年，美国正式断 绝与伊朗的外交关系，并全面禁止美国人前往伊朗或者与伊朗进行贸易。1983 年 发生的贝鲁特美国大使馆的爆炸案使得两国关系继续恶化，1987 年，里根政府宣 布全面禁止从伊朗的进口。到克林顿政府时期，美国对伊朗的制裁达到了前所未有 的程度，克林顿政府自 1995 年开始禁止所有美国公司投资伊朗的石油产业，随后 通过了《伊朗交易监管法》（Iranian Transaction Regulations, “ITR”），全面禁止美 国与伊朗的一切贸易和投资，《伊朗交易监管法》的规定成为之后 20 年美国对伊 朗制裁的主要核心内容。

 

1996 年，美国通过了所谓的“次级制裁措施”（Secondary Sanctions），即《伊朗 制裁法案》（Iranian Sanctions Act, “ISA”），将制裁措施的适用对象扩大到美国公 司以外的主体，禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。

 

美国在小布什总统时期将反恐作为头等大事，而伊朗被认为是恐怖主义的主要自助 者，因此小布什总统任内不仅增加了对伊朗制裁的措施，并且极大地加强了制裁措 施的执行。小布什政府对财政部下的各个部门进行整合，成立了“恐怖主义及金融 情报办公室”(Office of Terrorism and Financial Intelligence, “TFI”)，该办公室下辖 “海外资产控制办公室”（Office of Foreign Assets Control, “OFAC”），作为美国经 济制裁措施的主要执行机构。

 

奥巴马政府任期内，伊朗的核武器研制工作迅猛发展并于 2010 年 2 月生产出第一 批纯度为 20%的浓缩铀，奥巴马政府据此加强了其对伊朗的制裁措施的执法力度 - 截至 2015 年 12 月，外国银行的美国分行因为违反美国的制裁规定已经累计向美 国政府缴纳了 140 亿美元的罚金。

 

2007 年起美国的制裁逐步获得国际社会的广泛认可，2010 年 6 月，美国敦促安理 会通过 1929 号决议，对其他国家向伊朗能源领域的投资施压，迫使西方国家的石 油企业中断或撤离伊朗油气项目，限制或禁止其他国家的金融机构与伊朗的银行开 展国际金融结算业务。与此同时，欧盟也于 2010 年加入了对伊朗的制裁。直至2015 年，国际各方为了限制伊朗核发展，形成一个美国领导、欧盟参与，并经联 合国授权的制裁法律框架。

 

2. 美国对伊朗的制裁类型

 

美国对伊朗的制裁措施和手段主要包括以下方面 :

 

（1） 冻结财产

 

自上个世纪的“伊朗人质危机”后几十年间，美国政府又通过了多项行政命令，根 据这些行政命令，美国的金融机构有权冻结在其账户内通过的伊朗政府及其控制的 主体的财产。

 

（2） 对伊朗支持恐怖主义的制裁

 

1984 年，美国将伊朗确立为“支持恐怖主义国家”并随之通过了一系列有针对性 的制裁措施，例如禁止向伊朗提供任何的金融支持、禁止向伊朗出售军民两用物品、 抵制所有向伊朗提供的国际多边借款、停止援助任何向伊朗出售武器的国家、停止 资助向伊朗提供援助的国际组织等。

 

在 911 恐怖袭击事件发生后，美国政府发布了其认为支持国际恐怖主义的伊朗企 业名单，并禁止任何美国个人或公司与名单上的企业和组织进行交易。

 

（3） 禁止对伊朗的贸易和投资

 

克林顿政府通过了《伊朗交易监管法》，全面禁止美国与伊朗的所有贸易和投资， 并要求美国公司在海外的子公司（包括受美国公司控制的子公司）也不得参与任何 与伊朗有关的交易。2010 年通过的《对伊朗全面制裁、究责和剥夺权利法》（The Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010, “CISADA”） 进一步扩大了《伊朗交易监管法》的限制。

 

（4） 对伊朗能源领域的制裁

 

美国对伊朗能源领域进行制裁的主要依据是其于 1996 年通过的《伊朗制裁法案》 以及之后于 2010 年通过的《对伊朗全面制裁、究责和剥夺权利法》。这两部法案 禁止任何企业向伊朗石油工业进行超过 2000 万美元的投资、禁止帮助伊朗发展与 石油工业相关的所有行为。

 

值得一提的是，二级制裁（Secondary Sanctions）将其对伊朗能源领域制裁措施的 适用对象扩大到美国以外的主体，禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。 美国对这些外国公司的处罚方法是禁止违法的外国公司使用美国金融系统的一系列 服务。

 

（5） 对伊朗的金融制裁

 

基于美国在国际金融领域的超强实力和美元在国际贸易中的地位，几乎所有的国际 贸易都离不开美元，也离不开美国的金融体系。有鉴于此，CISADA 不仅禁止本国 银行为伊朗制裁对象提供服务，还规定不得为涉及以下任何情形的外国银行开立代 理账户或过渡账户：与制裁名单上的企业有着重大的交易往来、与联合国安理会制 裁伊朗名单上的企业有着重大的交易往来以及与伊朗的能源、造船及航运业有着重 大的交易往来。

 

例如，因为中国昆仑银行涉嫌向美国制裁名单上的超过 6 家伊朗银行提供关键金 融服务，并于 2012 年初为受到制裁的伊朗商业银行转移了大约 1 亿美元，美国于 2012 年 7 月宣布中止中国昆仑银行在美国的一切业务，并要求所有持有该银行账 户的美国银行在 10 天内关闭该行账户。

 

3. 美国及欧盟对伊朗制裁的放松

 

2013 年，伊朗新总统鲁哈尼开始执政。为打破其在国际社会面临的僵局，伊朗与 伊核问题六国（五个常任理事国 - 中国、美国、俄罗斯、英国、法国加德国）于 2013 年 10 月开始了长达 20 个月的艰苦谈判，并于 2015 年 7 月 14 日达成《伊朗 核协议》，即联合全面行动计划（“JCPOA”），根据该行动计划，在伊朗全面实 施相关承诺的前提下，有关伊朗核项目的联合国安理会制裁及欧盟、美国等单边制 裁将取消，解除制裁共分为 5 个时间节点完成。一是签署日，2015 年 7 月 14 日协 议签署，7 月 20 日联合国安理会通过第 2231 号决议，支持伊核协议，并敦促各方 按时间表落实；二是生效日，2015 年 10 月 18 日协议生效，伊朗开始实施其承诺， 欧盟与美国开始做解除制裁的相关准备；三是实施日，2016 年 1 月 16 日，国际原 子能机构总干事向国际原子能机构提交报告，确认伊朗已经履行其承诺，欧盟同意 取消其在伊核协议中承诺取消的制裁；四是过渡日，伊核协议生效日之后 8 年即 2023 年 10 月 18 日为过渡日，如基于国际原子能机构总干事向国际原子能机构理 事会及安理会提交的报告，伊朗所有留存的核材料均用于和平用途，则过渡日也可 提前；五是联合国安理会决议终止日，即生效日 10 年后，如伊朗核问题协议实施政策，将终止安理会第 2231（2015）号决议对伊朗的其他限制，欧盟和美国也将 解除所有与伊核有关的制裁，最终实现和平解决伊朗核问题。

 

《伊朗核协议》包括争议仲裁程序。如果在协议实施过程中，有一方认为对方没有 在实施其在协议中的承诺，则按此程序进行调解。如果调解不成功，则上诉至联合 国安理会。联合国安理会将投票表决是否继续对伊取消制裁。如在 30 天内，安理 会不能就此达成协议，则安理会原有对伊制裁的决议将重新生效，直到安理会采取 另外决定。一旦安理会决定重新实施制裁，根据伊核协议第 37 段和联合国安理会 2231 号决议（2015 年）第 14 段的规定，这一制裁对于制裁实施前任何方面与伊 朗及伊朗个人和组织签署的协议没有回溯效力，前提是此类协议及相关活动符合伊 核协议以及联合国安理会相关决定的规定。根据欧盟有关规定，如果伊核制裁重启， 则重启之前签订的协议不会受到惩罚，但是必须按照此前制裁期间的规定进行项目 实施，同时对项目实施期限也会做出相关规定。

 

欧盟在伊核协议实施日解除的制裁包括：一是金融、银行和保险领域。包括汇入汇 出伊朗金融业务，欧盟个人、实体和机构包括欧盟金融和信贷机构与非制裁名单上 伊朗个人、实体和机构包括伊朗金融和信贷机构之间的资金转移，此类资金转移不 再需要授权和通告。允许欧盟银行和信贷机构在伊朗以及非制裁名单上的伊朗银行 在欧盟设立代表处和分支机构。非制裁名单上的伊朗自然人或法人、实体或机构包 括伊朗金融机构和中央银行可以使用 SWIFT 系统。允许为与伊朗开展的贸易提供 出口信贷、担保或保险，允许为伊朗政府提供赠款承诺、金融援助和优惠贷款。允 许为伊朗提供担保和再担保，以及与伊朗开展公共或公共担保的债券交易。二是石 油、天然气和石化产业。允许进口、购买、运输原油和汽油产品、天然气和石化产 品。允许对伊朗的油气和石化产业进行投资。三是船运、造船和交通领域，解除相 关的限制，允许为这些行业提供相关服务。四是黄金、其他贵金属、纸币和硬币， 允许向伊朗政府、公共机构、公司或中央银行出售、购买、出口黄金或贵金属以及 珠宝，也允许向伊朗央行供应新印刷或新铸造的纸币或硬币。五是金属，不再限制 向伊朗出售某些石墨或半成品金属。六是软件，除专用于核及军事工业的软件需要 授权外，其他软件则不再受限制。七是将一些伊朗人、实体和机构从制裁名单中删 除，从而解除冻结资产、利用现有资金及申请签证的制裁。

 

根据《伊朗核协议》，美国解除了大部分针对伊朗的二级制裁，外国金融机构可以 重新向伊朗企业和伊朗政府提供金融服务，也可以对伊朗的石油工业进行投资以及 参与伊朗的航运业和造船业等。但美国公民和美国企业仍然不能与伊朗公司或个人 进行交易或往来，非美国公司也仍然不得与“制裁名单”上的人员和组织进行交易。 美国从制裁名单上删除了 400 多个对象，保留了 200 多个对象，但制裁对象的子 公司不再属于制裁的范畴。

 

同时，政府会向由美国人和实体所拥有或控制的第三国实体颁发 H 类通用许可， 允许其在遵守一系列限制（例如不得向伊朗出口受限制的技术和物资、不得通过美 国金融体系转移资金、不得与受制裁名单上的对象交易等）的前提下，独立地和伊 朗进行贸易往来(根据 2012 年的国会指示，美国人和实体所拥有或控制的第三国实体在 ITSR 管辖权中实际等同于美 国人，因此下文中提及的“第三国个人或实体”均不包括此类被美国个人和实体所拥有或控制的第 三国实体)。

 

与美国相比，欧洲则是更为彻底地解除了其对伊朗的制裁措施，仅保留了屈指可数 的少数措施，例如不得向伊朗出口某些敏感技术以及可能被伊朗用于国内镇压的物 资等。

 

贸易禁令解除后，众多企业重新进入伊朗，空中客车与伊朗签署协议出售百余架商 用飞机，法国道达尔石油集团与伊朗签署了一笔金额为五十亿美元的协议，德国西 门子与伊朗签署了升级铁路系统的服务合同，法国道达尔及中国石油天然气集团则 共同与伊朗 Petropars 签署协议以开发 South Pars 油田(请参见 CNBC: What Total’s $4.8 billion investment means for Iran. )。

 

4. 美国单方面退出《伊朗核协议》后，制裁重置的步骤和时间表及影响

 

《伊朗核协议》是联合国五个常任理事国、德国与伊朗于 2015 年签署的协议，该 协议规定伊朗要接受国际社会的监督，禁止发展核武器，保证核能源用于民用，以 此来换取美国解除对伊朗的经济制裁。

 

《伊朗核协议》签署以来，美国与欧盟逐步解除了对伊朗的经济制裁并向其提供了 适当的援助，伊朗经济局面大为改善，其 GDP 从 2015 年的 3754 亿美元增长到了 2017 年的 4276 亿美元。由于伊朗的崛起削弱了美国在中东的影响力，并且美国政 府对《伊朗核协议》中的“落日条款”和该协议未能覆盖伊朗弹道导弹项目十分不 满，希望通过对伊朗恢复制裁来迫使伊朗重新谈判，因此特朗普政府于 2018 年 5 月 8 日宣布单方面退出《伊朗核协议》，同时颁布了《国家安全总统备忘录》 （National Security Presidential Memorandum, NSPM），指令美国国务院和财政部 着手准备重新实施上述因履行协议而放松的制裁。

 

由于《伊朗核协议》并未放松针对美国人（例如美国公司、美国公民和永久居民或 者在美国境内运营的公司）的制裁，此次重新施加的制裁主要是针对由美国人或实 体拥有或控制的第三国实体的制裁以及针对其他第三国个人及实体的次级制裁。如果上述重返伊朗的公司在过渡期后仍然继续交易，其与美国的商业往来将受到严重 的损害。

 

上述制裁措施将分别于 90 天和 180 天的缓冲期（wind-down period）结束之后重 新实施，OFAC 将授权企业对即将被禁止或制裁的业务进行清算，但不允许签署新 的协议。根据 NSPM，针对伊朗的次级制裁将按照以下步骤重新实施。（次级制裁 是指美国政府可以根据其自由意愿针对非美国人与伊朗相关的交易施加的制裁，即 使这些交易并不涉及美国、美国人或者美国的货物、科技或服务。一般而言，美国 政府对于制裁措施的严厉程度拥有自由裁量权，既可以是禁止这些企业参与美国政 府相关的合同，也可以是禁止与美国的金融机构进行交易）。

 

在 90 天的缓冲期后，即从 2018 年 8 月 7 日起，OFAC 将取消根据《伊朗核协议》 撤回的针对直接适用于美国人的主要制裁进行的授权：

 

OFAC 根据“出口或再出口到伊朗的商用客机及相关零部件和服务相关活动 的许可政策声明”（“商用飞机许可政策”）颁发的特定许可证，但 OFAC 将继续考虑与飞行安全有关的许可证申请；

 

允许根据“商用飞机许可政策”对有资格获得授权的意外性合同进行谈判的 OFAC 一般性 I 许可；以及

 

“伊朗交易和制裁条例”中的一般许可，允许将某些产于伊朗的地毯和食品 进口到美国，以及相关的金融交易。

 

在 90 天的缓冲期后，即从 2018 年 8 月 7 日起，次级制裁将适用于下列交易及其 相关的服务：

 

伊朗政府购买美元等银行票据；

 

与伊朗相关的黄金或贵金属交易；

 

直接或间接销售、供应或与伊朗交易的石墨、原材料或半成品金属，例如铝 和钢、煤炭以及整合工业程序的软件；

 

与购买或出售伊朗里亚尔有关的重大交易，或者在伊朗境外持有以伊朗里亚 尔为货币单位的重要资金或账户；

 

购买、认购或者帮助伊朗发行主权债务；以及

 

伊朗的汽车行业。

 

在 180 天的缓冲期后，即从 2018 年 11 月 5 日起，次级制裁将适用于下列交易及 其相关的服务：

 

伊朗的港口运营商以及航运和造船业，包括伊朗共和国航运公司、伊朗南方 航运公司或其附属公司；

 

与伊朗国家石油公司、总部位于瑞士的投资公司 Naftiran Intertrade Company 以及伊朗国家油轮公司等相关的石油交易，包括从伊朗购买石油、 石油产品和石化产品；

 

根据 2012 财政年度的《国防授权法》第 1245 条，由外国金融机构与伊朗 中央银行和指定的伊朗金融机构进行的交易；

 

根据 2010 年《伊朗全面制裁和撤资法案》，向伊朗中央银行和伊朗金融机 构提供专门的金融信息服务；

 

提供承销服务、保险或再保险；以及

 

伊朗的能源领域。

 

同时，从 2018 年 11 月 5 日起，根据第 13716 号行政令从特别指定国民名单中删 除的伊朗政府实体和个人也将被重新列入该名单(请参见 OFAC-JCPOA FAQ, A1-iii [05-08-2018] )。 这一举措涉及大约 250 个伊朗 个人和实体，包括大型的伊朗银行、航运公司等。由于对美国个人和实体的制裁直 接禁止其与伊朗有关的任何贸易和投资活动，而次级制裁是限制美国公司与和伊朗 交易的第三国公司进行交易，所以该重新限制行为实际上限制了第三国公司与伊朗 之间的贸易和投资自由。

 

此外，关于第三国企业在美国恢复对伊朗制裁后需要遵守的细节性规定和 程序性事宜仍然有待美国财政部的澄清和公布，例如对于持有 H 类许可的企业进 行收尾工作的实施细则、对于过渡期满后仍未完成收尾工作的个人及实体的制裁等。

 

第二部分 在现有的制裁体系下，伊朗能源行业及石化行业受到制裁的影响

 

1. 能源领域的制裁

 

（1） 美国法律规定对以下类型的实体或个人实施制裁：被视为伊朗能源领域的一 部分（Iran Freedom and Counterproliferation Act (IFCA) Section 1244(c) blocking sanctions）。

 

（2） 美国法律还对与伊朗能源部门相关的特定类型的个人或实体进行制裁。取决 于法定或有争议的条款，受到制裁的交易需要为下列个人或实体的某些特定 活动或交易提供某些支持、商品或者服务：

 

被视为伊朗能源领域的一部分的个人或实体（IFCA Section 1244(c); blocking sanctions）；为伊朗能源领域相关的业务提供商品或服务 （IFCA Section 1244(d) | Iran Sanctions Act (ISA) sanctions）；

 

伊朗国家石油公司；

 

伊朗国家油轮公司；

 

Naftiran Intertrade Company

 

（3） 美国法律还对于伊朗能源部门相关的特定活动进行制裁，而不论这些活动是 否由特定的受制裁人员进行，这些活动包括：

 

参与购买、收购、销售、运输或营销产自伊朗的石油或石油产品的重 大交易；

 

向伊朗出售或提供超过特定金额的石油炼化产品；

 

向伊朗出售、出租或者提供超过特定金额(单笔交易最低金额为 100万美元或者 12个月的交易金额达到 500万美元)并且能够为伊朗的下列行 为提供直接重大贡献的支持、商品、服务、技术或信息

 

进口石油炼化产品；

 

开发位于伊朗的石油资源；

 

维持或扩大其国内石油炼化产品的生产，包括与炼化厂或者炼 化产品运输相关的一系列活动；

 

向伊朗提供能够直接显著促进伊朗开发石油资源的能力的投资或投资 组合超过特定金额(单笔交易最低金额为 2,000 万美元或者 12 个月的累计交易金额达到 2,000 万美元并且单笔交易额 至少为 500 万美元。)。

 

2002 年 1 月 1 日之后，设立合营企业在伊朗境外开发石油资源，其 中伊朗政府是一个重要的合作伙伴或者伊朗能够从该合营企业中获得 之前未掌握的可能显著提高其石油开发能力的技术知识或设备。

 

直接或间接地向伊朗出售、提供或者转让伊朗能源领域使用的特定材 料（即石墨、原材料或半成品金属或者用于整合工作程序的软件）。

 

2. 石化领域的制裁

 

美国法律会对石化领域的下列行为进行制裁：

 

（1） 参与伊朗石化产品的购买、收购、销售、运输或者营销；

 

（2） 向伊朗销售、出租或提供可以直接并且显著促进伊朗国内石化产品生产 的维持或扩展的超过特定金额( 单笔交易至少为 25 万美元或者 12 个月内的交易总金额达到 100 万美元)的支持、商品、技术或服务。

 

3. 制裁措施的除外情况

 

美国对伊朗的制裁在某些情况下存在一定的豁免和例外。例如，如果某个国家显著 减少从伊朗进口的石油，则该国个人参与的交易可能不会受到制裁，否则，做了充 分的尽职调查的交易也可能受到制裁；天然气交易；以及有关 Shah Deniz 天然气项 目的交易。我们在此列出最为常见的两种例外情况供您参考：

 

（1） 与 2012 年的《国防授权法》（”NDAA”）有关的例外情况 - “重大减少 例外”

 

根据 NDAA 第 1245 节的规定，如果某些地区大幅减少从伊朗进口原油，则允许这 些地区的金融机构暂时性地与伊朗中央银行或指定银行进行特定的交易。该“重大 减少例外”是由国务卿授予的有效期为 180 天的许可，并且如果该地区持续性地 大幅减少从伊朗进口的原油数量，则该许可的有效期还可以延长。

 

自 2012 年《国防授权法》通过之后，制裁实施机构将“重大减少例外”的范围缩 小至被授予该许可的国家与伊朗之间有关商品或服务的双边贸易。“重大减少例外” 存在许多不同的形式。目前享受“重大减少例外”权限的国家或地区应当注意其仍 然受到诸多制裁措施的限制。

 

（2） 与人道主义有关的例外。

 

一般而言，美国对伊朗的制裁并不针对伊朗的人道主义贸易。美国及其国际合作伙 伴努力确保其对伊朗实施的制裁并不禁止向伊朗提供人道主义援助或者向其提供人道主义物资。为了进一步保证人道主义需求，许多制裁措施中包括除外条款，允许 向伊朗出售农产品、食品、药品或医疗器械或者向伊朗人民提供人道主义援助。

 

第三部分 伊朗交通基础设施领域（公路、桥梁、铁路、港口、机场）受到制裁影 响的情况；投资、建设该国交通基础设施可能涉及的制裁风险以及该国交通基础 设施领域的整体投资机会

 

1. 伊朗的基础设施概述

 

（一）公路 公路是伊朗运输业的主要方式，根据伊朗国家统计中心数据， 2013/14 财年伊朗公路总里程为 8.6 万公里，其中高速公路 2203 公里； 乡村公路里程 13 万公里。伊朗的高速公司建设相对滞后，伊朗道路与 城市发展部正加快推动多个高速公路项目（如 121 公里长的德黑兰北部 高速公路），预计到 2021 年末，伊朗高速通车里程将超过 7000 公里。 伊朗和邻国公路连接情况较好，与土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、伊 拉克、土耳其、亚美尼亚、阿塞拜疆均已有公路相连接，目前印度在阿 富汗境内建设的迪拉纳姆-扎兰吉公路，未来将连接至伊朗恰巴哈尔港。

 

（二）铁路 根据伊朗国家统计中心数据，2013/14 财年伊朗铁路总里程为 13241 公里，在建铁路总长约 7500 公里，到 2025 年，伊朗铁路总长将 达到 25000 公里。目前，伊朗铁路已经连接土库曼斯坦、巴基斯坦和土 耳其，并且伊朗与伊拉克正在建设两伊铁路（巴士拉-萨拉姆齐铁路线）， 同时也积极与阿塞拜疆、亚美尼亚推动铁路网的互相通联。

 

（三）空运 伊朗共有 54 个机场，均归伊朗机场公司（IAC）负责管理，其中包 括 13 个国际航空港（主要在德黑兰、马什哈德、伊斯法罕、设拉子、 大不里士、库姆、阿瓦士、阿拉克、阿巴斯港、基什岛和格什姆岛）。 因伊核制裁影响，伊朗难以购买西方先进科技，运营的客机普遍比较老 旧，伊朗现有的 266 架客机中运营客机的平均机龄达到了 23 年。在伊 核制裁解除后，伊朗道路与城市发展部大批采购了波音及空客飞机。

 

（四）水运 伊朗国内共有大小港口约 200 个，大部分集中在南部的波斯湾，如 阿巴斯港、霍梅尼港、布什尔港等，里海的安扎里港是伊朗北部的主要 港口。目前集装箱母船主要挂靠在阿巴斯港，通过驳船把货物从迪拜、 阿巴斯运往霍梅尼港、阿赛卢耶港、布什尔港。2016 年伊核协议生效后， 已有欧洲船舶直接挂靠伊朗港口，伊朗航运也开通了到欧洲的海运航线。

 

2. 投资伊朗基础交通设施的机会以及风险

 

伊朗的地理位置决定了其成为周边内陆型国家连接世界的枢纽，而美国对伊朗的制 裁导致伊朗对其国内的基础设施缺少必要的投入，大部分基础交通设施比较陈旧。 伊朗是一个有着近 8000 万人口的大国，并且拥有大量的石油和天然气资源，因此 伊朗存在着大量的交通基础设施投资机遇。

 

在抓住投资机遇对伊朗的基础交通设施进行投资的同时，还需要对当地的以下行业 风险进行防范：（1）营商环境的改善需要一定的时间。此前制裁的取消刺激了伊 朗基础设施行业的复苏，但是运营性风险将限制市场的增长潜力；（2）劳动力的 竞争力有待提高。制裁期间经济的萧条导致大量高素质劳动人口的流失；（3）财 政状况恶化削弱政府投资能力。国际油价长期低迷已经严重影响了伊朗政府的财政 状况，预计部分大规模基础设施投资项目将被迫搁置甚至取消。

 

第四部分 进入伊朗市场最有效、最合理的投资形式和路径，包括投资结构、当地 成分、投资协定保护、为保护员工和公司资产不受制裁影响而设定的隔离措施。

 

1. 外国公司承包当地工程的规定

 

（1） 许可制度

 

与建设和设备有关的咨询服务、工程服务和合同服务必须指派伊朗当地公司和机构 执行，如果不能指派，则可以通过伊朗公司和国外公司组成的合作（合资）联营体 来执行以上的任务。这样的联营体必须由一个执行机构提出并得到经济委员会的批 准。伊方必须至少占有 51%的工作比例（按金额计算），如有特殊情况，必须得到 计划和预算组织的批准并经经济委员会核准。合同的执行方（伊朗公司或合作联合 体）可以将合同规定的工作任务部分分包给一定的单位，但不能全部分包。

 

（2） 招标方式和程序

 

伊朗工矿部于 2001 年 12 月 24 日颁布了《关于执行<最大限度地使用国家的技术、 设计、生产、工业及实施能力去执行项目和便利服务出口法>第三条款的实施细 则》，规定所有的招标项目只能由伊朗当地公司参加，只有在伊朗公司无法实施项 目时，才允许国际招标，并且国际招标必须符合以下条件：发包之前，业主需要向 伊朗工矿部提交一份进行国际招标的报告，招标以当地和外国公司合作的形式进行， 此报告需要得到最高经济委员会的批准；在招标文件和广告中必须声明竞标方只能 以一种合法的或普通的双方合资形式参加投标，伊方所占工作比例不能少于 51%， 在普通合资情况下，双方的合资（合作）协议在投标时必须与标书一起提交。

 

目前，外国公司在伊朗不允许单独参加项目的国际投标，只能以两种方式参加（伊 方的工作比例均不得少于 51%）：第一种是以合法的合资方式成立非生产性合资公 司，即与伊朗公司签订合资协议，注册合资公司，以合资公司的名义直接参与投标， 合资公司拿到项目并开始实施后才需要纳税，如无项目则不需要纳税；另一种是在 当地寻找合作伙伴，签订合作协议，成立生产性合资公司，并得到有关部门的批准， 投标时表述和合作协议一起提交至招标委员会。

 

（3） 项目投标核准

 

中资企业在伊朗参与工程项目投标，必须事先向驻伊朗使馆经商参处汇报项目情况， 然后在对外承包工程项目数据库上申请办理核准。办理项目核准需要提供以下材料： 招标公告或标书；通过资格预审的函或投标邀请函；关于参与该项目投标的情况汇 报材料，应包含中方份额、分工、资金来源、同类型工程业绩等。

 

2. 投资协定保护

 

伊朗在政治方面的高度不稳定性给外国投资者带来了特定的风险，为规避这些风险， 投资者往往运用各种方式来寻求可靠、中立并且有效的法律保护，包括运用国内法 或者在东道国作为缔约国时使用国际投资协定。

 

而对于争议解决，为避免东道国当地法院的不公正判决以及在本地执行不利于东道 国判决的风险，外国投资者通常会选择国际仲裁。外国投资者可以在合同谈判中约 定产生投资争议时通过仲裁解决，或者东道国与投资者所在国签订的国际投资协定 也可以用来认定同意仲裁。

 

1995 年至 2007 年间，伊朗与其他国家共签订了近 50 项双边投资条约（BIT）以及 诸多区域性多边投资条约（MIT），投资者在考虑其是否有资格获得现有国际投资 协定保护时，应当考虑以下因素：

 

（一）《伊朗双边投资示范条约》

 

外国投资者如果希望获得该条约保护，则必须满足两个条件：投资者为（或者可以 成为）合格投资者；具备合格的投资。

 

2001 年签署的《伊朗双边投资示范条约》体现了国际规范对于外国公司和自然人 作为合格外国投资者的定义。除此之外，伊朗的一些国际投资规定中还将合格投资 者的定义延伸为任何由享有投资人所在国国籍的自然人投资人或法人投资人控制的 公司，这就意味着，某外国投资人可以采用在第三国投资的方式来享受国际投资协 定的保护。

 

根据《伊朗双边投资示范条约》的规定，只有在伊朗投资、经济和技术协助组织 （OIETAI）注册并获得证书的投资才会收到保护，并于 2002 年通过《外国投资促 进与保护法令》（FIPPA）规定了此类投资获得批准和许可的标准，为推动经济发 展，鲁哈尼政府进一步简化了 OIETAI 规定的注册制度(参见《持续改善商业环境法》 )。

 

此外，《伊朗双边投资示范条约》也给予了投资者将投资回报转移到国外的权利， 并为根据双边投资条约的征用和损失条款取得补偿的投资者提供免费和无限制的转 账权利。

 

（二）《外国投资促进与保护法令》

 

该法令主要规定了双边投资条约中诸多关于补偿和货币兑换的规定。

 

3. 外国投资者可以考虑的隔离措施

 

根据伊朗《鼓励和保护外国投资法》，政府与外国投资者就该法所提到的投资问题 产生纠纷，如果通过协商无法解决，则由国内法院审理。在双边投资协议中与外国 投资者所属国政府就采用其他方式解决纠纷达成一致的情况除外。鉴于伊朗是《承 认和执行外国仲裁裁决公约》（1958 年纽约公约）的缔约国，因此国际仲裁裁决 在伊朗具有法律执行力。

 

鉴于伊朗复杂的政治经济环境，外国投资者需要在投资之前对其投资方式进行规划， 为使其投资能够受到最有利的国际投资协定的保护，应考虑以下因素：

 

（一）禁止国内法院和仲裁禁令干预。《伊朗双边投资示范条约》规定，“国内法 院对任何已经提交至仲裁的争议不具有管辖权”。伊朗的一些双边投资条约 （例如与中国、土耳其和奥地利签订的条约）都明确规定了禁止当地法院干 预仲裁程序的争端解决条款。

 

（二）放弃主权豁免。在国际仲裁案件中，缔约方可能提出以主权豁免为抗辩拒绝 接受仲裁的条款。《伊朗双边投资示范条约》并未规定放弃主权豁免，但是 在伊朗签署的部分双边投资条约中（例如伊朗与瑞士签署的条约），伊朗明 确表示其将在国际诉讼方面放弃诉讼上的主权豁免权。

 

（三）选择使用特定的争议解决机构。例如，某些能源领域的投资者会选择伦敦仲 裁。

 

第五部分 伊朗其他一般性的外商投资事项，包括当地公司注册、中国员工派驻、 资金汇入汇出、雇佣当地员工、税务、获得融资与保险的可能性和渠道

 

1. 伊朗投资主管部门

 

伊朗财经部下属的“投资与经济技术支持组织”是伊朗鼓励外国资本在伊朗投资、 审批与外国投资有关事务的唯一官方机构。外国投资者的有关投资许可、资本进入、 项目选择、资本利用、资本撤出等事项都应向该组织提出申请。该组织接到申请后， 在 15 天内对申请进行初步研究并将意见提交给由财经部副部长担任主席、各相关 部委组派员组成的外国投资委员会，该委员会应在组织提交意见后 1 个月内书面 公布审查决定。一旦委员会审查通过并经财经部长签字，即签发投资许可。

 

2. 伊朗投资行业的规定

 

伊朗投资行业准入的法律规定如下：

 

《投资准则》根据《伊朗鼓励和保护外国投资法》的规定，在工矿业、农业和服务 行业进行建设和生产活动的外国资本的准入，必须同时符合伊朗其他现行法律、法 规的要求，并符合下列条件：

 

（1） 有利于经济的增长、技术的发展、产品质量的提高、就业机会的增加和 出口的增长及国际市场开发；

 

（2） 不得危害国家安全和公共利益、破坏生态环境、扰乱国民经济及阻碍国 内投资产业的发展；

 

（3） 政府不授予外国投资者特许权，避免外国投资者处于垄断地位；

 

（4） 外资提供的生产性服务和生产的产品价值的比例不应超过外资在获取投 资许可时国内经济部门提供的生产性服务和生产的产品价值的 25%、国 内行业提供的生产性服务和生产的产品价值的 35%。

 

《伊朗鼓励和保护外国投资法》不允许以外国投资者的名义拥有任何种类、数量的 土地。此外，2015 年 8 月，伊朗石油部表示，重返伊朗市场的外国石油企业必须 通过与伊本国企业合资方式进行，合资成立的新企业不仅应经营伊朗本国市场，而 且应对周边国家具有辐射性。

 

3. 投资方式

 

《伊朗鼓励和保护外国投资法》中规定的投资方式主要包括以下方式：

 

（1） 外国直接投资；

 

（2） 合同条款中明确的以“建设-经营-转让”、“回购”、“国民参与”等 方式的外国投资；

 

外资持股比例：《伊朗鼓励和保护外国投资法实施细则》第三条第 2 款中明确规 定，允许外国投资方在所有获许可的伊朗私人经营的领域直接投资，对外国投资不 设百分比的限制。但在伊朗《石油法》、《矿山法》等特别法律规定中，对资源开 发经营型企业有要求外资比例不超过 50%的要求。

 

外国自然人投资规定：根据伊朗《鼓励和保护外国投资法》第一章第 1 条的规定， 外国自然人与法人在伊朗拥有相同的投资地位。

 

投资方式：伊朗法律允许外资在伊朗设立代表处、分公司、子公司和有限责任公司， 外国投资者可以现汇、设备和技术等形式投资，可以与伊朗公司采取合资、合作的 方式，也可通过收购伊朗公司和独资的形式进行投资。伊朗负责企业注册的政府机 构是工业资产和公司注册局。此外，《伊朗鼓励和保护外国投资法》第 3 条规定， 允许外资直接投资到对私营部门开发的领域，或者以“国民参与”、“建设-投资运营”方式投资到其他部门。鉴于伊朗长期受到国际制裁的影响，实践中很少有外 国公司以 BOT 方式投资承建伊朗的大型基础设施项目，目前中国公司在伊朗主要 是以 EPC 或 EPCF 项目承包的方式，参与伊朗的大型工程项目建设。

 

投资审查：根据伊朗《鼓励和保护外国投资法》的规定，目前伊朗所有外国投资行 为都由伊朗投资和经济技术支持组织提交外国投资委员会进行审查和批准。在实践 中，各贸易/工业自由区、特别经济区、工业园区及科技园区管理委员会亦拥有外 资审批权。

 

4. 外汇管理

 

目前，外国居民及投资者不允许在伊朗当地开设外汇账户，必须兑换成当地货币方 可进行储蓄，外国公民储蓄需要获得当地合法居民身份。由于受到以美国为首的金 融制裁的影响，现阶段美元等外汇无法自由出入。

 

根据《伊朗保护和鼓励外国投资法》，投资者在完成全部义务并交纳了法定的费用 后，提前 3 个月通知伊朗最高投资委员会，经委员会通过并经财经部部长批准后 可将原投资及利息或投资余款汇出伊朗。外国投资产生的利润在扣除了税款、费用 及法定的储备金后，经委员会通过并经财经部部长批准后可汇出伊朗。但在实践操 作中，外汇汇出仍然会遇到较多困难。

 

伊朗对于跨境外汇转账也有限制，禁止携带超过 5000 美元以上的外汇或等值的其 他货币出境。如果被警方查出超过该数量，在超出数量将被没收，并被处以超出数 量四倍的罚款。外国游客在入境之前，应在入关时向海关申报其携带外汇数额，在 出关时也不准将超出 5000 美元以上的现金带出国境。此外，伊朗货币和信用理事 会规定，禁止将超出 500 万里亚尔以上的本地货币带出境，否则将被处以两倍等 值超出数额的罚款。其中所指的伊朗本地货币包括当前市场流通的纸币和硬币以及 伊朗中央银行签发的旅行支票。

 

5. 融资条件

 

由于美国等西方国家对伊朗的金融制裁，在伊朗的中资企业普遍面临融资困难的情 境。

 

由于伊朗当地融资成本较高，外国企业一般难以在当地取得融资，赴伊朗从事工程 承包项目的承包商一般会被要求提供融资方案。根据世界银行统计数据，2015 年 伊朗存款利率为 16.3%，贷款利率为 14.21%，利差为-2.09%。

 

在贸易过程中，中资公司还应特别关注开展业务合作的伊朗银行、当地合作公司及 合作业务领域是否属于受制裁的范围，以及我国有关商业银行是否可以与其开展正 常合作。

 

6. 雇佣当地劳工

 

根据伊朗《劳工法》第 120 条的规定，外国公民只有根据伊朗的相关法规取得授 权其入境工作的签证及工作许可，才能在伊朗受雇工作。

 

由于伊朗本土失业率较高，2016 年伊朗大学毕业生的失业率为 19%，伊朗《劳工 法》对外籍公民在伊务工有着较严格的限制，外籍人员在伊务工必须取得许可证、 工作准证和居留证（外交人员和特定常驻记者除外）。在伊工程项目中，本地劳工 与外国劳工的配比一般不能低于 3:1。

 

7. 主要税收

 

伊朗对于企业所征收的税负主要包括直接税及增值税。企业在日常经营活动中需要 缴纳的主要税种为法人所得税（利润的 25%）和增值税（增值额的 9%）等等。

 

8. 伊朗对外国投资的优惠政策

 

（1） 普通优惠

 

外国投资者享受国民待遇；外国现金和非现金资本的进入完全根据投资许可，无需 其他许可；各领域的外国投资不设金额限制；外国资本在被执行国有化和没收所有 权时，可根据法律获得赔偿，外国投资者拥有索赔权；允许外资本金、利润及其他 利益按照投资许可的规定以外汇或商品方式转移出伊朗境内；保证外资使用及单位 生产商品的出口自由。

 

（2） 特殊优惠

 

外国直接投资：允许在所有获许可的私人经营方面的投资，对外国投资不设百分比 的限制；合同条款范围的投资：新法或政府决策导致财务合同的执行被禁止和中止 所造成的投资损失由政府保证赔偿，但最多不超过到期的分歧应付款额；石油工业 领域的投资：根据伊朗对外油气合作回购合同条款的规定，投资方与伊朗国家石油 公司协商一致，由外方提供油气开发服务并可取得固定收益率的投资回报。

 

9. 特殊经济区域

 

伊朗目前主要拥有贸易-工业自由区、特别经济区和工业园区三种特殊经济区域。

 

（1） 贸易-工业自由区 共计 7 个，具体包括基什、凯什姆、恰巴哈尔、阿瑞 斯、安扎里、阿万德和马库。具体的优惠政策包括：落户时起 20 年免 税；外资占法人股比不受限制；资本和利润进出自由；保护外资利益； 免签证并发放外籍员工居住证；雇佣、劳工和社保制度更加灵活；出口 部分产品至区外免税；从第三国进口或出口商品到第三国免税；协助提 供各熟练工种并协助进行员工培训；在利用钢铁、石油和天然气作为原 燃料方面提供支持。

 

（2） 特别经济区 共计 31 个，主要包括萨拉夫车甘、设拉子、阿萨鲁耶、阿 格贾地得、帕牙马机场、波斯湾、洛瑞斯坦、阿米亚巴德港、布什赫尔港、萨黑德、萨拉科赫斯、赛尔简、亚兹德、布什赫尔、帕斯和石化特 别经济区。

 

（3） 工业园区 根据 2016 年 5 月伊朗小产业与工业园区组织官员介绍，伊朗 工业园区数量已经超过 1000 个，其中 800 多个已经建成。目前伊朗正 在着力建设位于南部的贾斯克工业园区，希望将其建设成油气及相关工 业一体化的工业园区，并以此带动从里海到波斯湾整个东部经济带的发 展。

 

第六部分 对于中国能源以及基础设施企业在伊朗今后运作的一些初步建议

 

从法规角度，从 11 月 5 日 2018 年起，美国对伊朗的制裁又将恢复到 2013 年以前 的法规。这次不同的是，除了主要制裁，美国执法者针对“非美国主体”又多了 secondary sanction （额外制裁）的权利。目前，针对非美国主体的额外制裁将如 何具体实施并未成文。按照美国官员目前的态度，应该是 case by case 来处理。

 

除了继续观望以及国家与国家层面的交涉，在伊朗有一定长线投资和运营规模的中 国企业首先应该制定集团层面的伊朗业务合规手册，把旗下与伊朗合作的主体从整 个集团从内控上分割开。一般这样的合规程序需要各个业务线参与，由下至上的来 贯彻除了伊朗业务主体，其它主体完全从业务已经金融上隔离的制度。

 

由于对于额外制裁该如何实施，中国企业应该化被动为主动。目前，额外制裁制度 怎么实施没有先例。从美国立法的角度，额外制裁给予美国执法部门制裁非美国主 体的权利。假设同集团旗下的美国主体以及从合规的角度被隔离开，针对国外主体 的额外制裁很可能成为中美贸易战中的额外筹码。

 

企业本身可以通过专业顾问向美国当局申请“除外情况安排”。如本文以上分析到， 美国制裁法规底下本身具有一定的“除外情况安排”，比如说适用于能源领域的 “重大减少例外。”这类安排的申请将由美国外交部主导，美国能源，财政以及安 全部门协作决定。从目前的法规字面来看，美国官员在收到该类申请后将严格尽职 调查申请人在制裁法规过渡期以及今后“减少”对伊朗能源业的投资以及进口伊朗 石油产品的计划。在与无法完全停止进口伊朗石油产品的国家层面沟通的同时，美 国有关部门会于这类外国企业同时洽谈。

 

另外，从欧盟整体抗争美国制裁伊朗的法规一系列做法看得到（比如立法抗争 “Blocking Regulation” 以及申请整体豁免 “umbrella exemption”）整体的没有特别 原因的豁免申请不会被美国接受。据我们了解，在拒绝欧盟的整体豁免申请的同时， 美国有关官员声明这个决定不等于个别单独的申请不被接受。个别申请需要叙述原 因以及公司本身控制并且监督与伊朗交易的方案。

 

从目前的情况来分析，在伊朗有一定长线投资和运营规模的中国企业必须做好主体 合规以及预防旗下伊朗部门受到额外制裁的工作。